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第三届土地法学者仙林论坛暨“乡村振兴中农村非经营性资产运行法律制度创新学术研讨会”顺利召开

发布时间:2021年12月23日 16:51 文章来源:法学院 浏览次数:

2021年12月18日,由南京师范大学法学院、南京师范大学中国法治现代化研究院主办、法学院乡村法治发展研究中心、中国法治现代化研究院法治社会所承办,南京师范大学《法治现代化研究》编辑部协办的第三届土地法学者仙林论坛暨“乡村振兴中农村非经营性资产运行法律制度创新学术研讨会”以网络会议形式顺利召开。来自中国人民大学、广州大学、上海大学、广东外语外贸大学、华中师范大学、重庆大学、西南政法大学、西北政法大学、安徽财经大学、南京师范大学、吉林大学、四川农业大学、太原师范学院、合肥师范学院等高等院校的专家学者,围绕会议主题进行了深入的交流研讨,120余位老师和同学在线参与了此次会议。

第一项议程致辞发言。致辞发言由南京师范大学法学院崔拴林教授主持,南京师范大学法学院院长、中国法治现代化研究院副院长方乐教授作了热情洋溢的致辞。方院长首先对各位与会专家学者表示了热烈欢迎,他认为本次研讨会的议题非常前沿,在乡村振兴这个宏大背景下,对农村资产的权利配置不仅是一个法律问题,更是一个社会问题,甚至可以说是一个政治问题,是三个知识学科相交融的前沿性领域,也是在各位专家前期研究基础上的进一步推进和展开。方院长表示本次会议对更深入推动法学领域中该问题的研究具有相当的贡献,一定能够获得学术观点的碰撞和知识理论的提升,也相信每一位参会者都能获得收获。最后,方院长代表南京师范大学法学院对各位参会学者对本届论坛及南京师范大学法学学科的发展所给予的关心和支持,表达了衷心的感谢,也预祝论坛能够顺利圆满的得到知识上的巨大推进!

第二项议程主题发言,共有两场研讨。

第一场研讨由南京师范大学法学院教授、中国法治现代化研究院研究员眭鸿明老师主持,广州大学不动产研究院院长刘云生教授、上海大学法学院院长李凤章教授、广东外语外贸大学土地法制研究院院长高飞教授、华中师范大学法学院院长丁文教授分别作了发言,中国人民大学法学院副院长高圣平教授提供了文字性发言稿并在线参与了会议。

刘云生教授的发言题目是《以农房居住权推动乡村振兴》。刘老师认为《民法典》《土地管理法》《乡村振兴促进法》为农房居住权的创设提供了法律文本依据。农房居住权不仅能盘活农村巨量的“沉睡资产”,还能满足城镇居民养生养老之需并带动城市资本、人力、技术的乡村流向,通过“契约+市场”模式形成新的组织体、共同体,从经济、社会、文化各方面提升乡村的现代化水平,最终助推乡村振兴。农房居住权的设立和行使不仅要遵循《民法典》的立法原则,还不得危及集体土地所有权、农户宅基地使用权与其他成员的权利,也不得危及农村生态安全。

李凤章教授的发言题目是《宅基地资格权:何以存在?何时消亡?》李老师认为在宅基地使用权已经绝大部分办理了登记确权的背景下,重新提出资格权概念是对既有的宅基地占有状态从应然的角度进行的重新审视和评价。以宅基地资格权否定既有宅基地使用权登记效力的原因有现有宅基地使用权登记和证书的效力不够确定以及集体在实现自己的公共职能时存在着对宅基地占有使用进行重新评价的必要性。在此背景下,应使宅基地使用权与资格权实现脱敏,即资格权实现方式的货币化而非依赖宅基地实物的保障,关键是对超出资格权范围的宅基地使用人征收有偿使用费,承认村集体自治共同体的行政执法权和征税权。在村集体实现公法人化后宅基地资格权即告消亡。

高飞教授的发言题目是《农村村民“户有所居”用地保障初探》。高老师认为,当前,在保障农村村民居住权益方面,大多聚焦宅基地制度领域,尤其是从居住保障和财产权益平衡角度研究宅基地三权分置制度,对我国土地管理法规定的以户有所居方式保障农村村民居住权益有所忽视。在31个省、直辖市、自治区的33个县、市、区“三块地”试点改革过程中,已经出现了以户有所居保障农村村民居住权益的实践,但这种实践主要利用的是存量建设用地,基本是用于养老保障,与宅基地无涉。现在也有个别地方建造了农民公寓,但该农民公寓占用范围内的土地性质不明晰,影响到农民公寓的分配与使用。未来应当在制度上解决以农民公寓保障农村村民居住权益的供地性质及其来源问题。

丁文教授的发言题目是《农村养老服务设施运行的法律规制》。丁老师认为,从第七次人口普查的结果来看,我国人口老龄化的形势愈发严峻。而就农村和城市而言,农村的留守老人较多,老龄化问题更加严重,亟需关注。目前,我国农村养老服务供给呈现供给主体单一、供需矛盾尖锐、服务内容狭窄的特征。大量修建养老设施是提高农村养老服务供给数量、质量和效果的必经之路。而养老设施修建之后,如何保障其有效运行是亟待解决的问题。农村养老服务设施运行主要涉及农村养老服务组织的定性、政府法定职责的界定、农村养老服务设施的权属以及设施运行中老年人权益保障等法律问题。但我国对上述问题的规制还较为缺乏,存在法律规范缺位、行政规章滞后、地方立法不足等现象。在对农村养老服务设施的运行进行法律规制时,应注意试点先行-政策引导-法律规范的路径依赖,有差异地进行立法规制,正确厘定相关主体的责、权、利,以及特别关注对接受服务的老年人的权益进行保障。

高圣平教授提供的文字性发言稿题目为《农村非经营性资产向经营性资产的转化》。他认为,农村集体非经营性资产是指用于教育、科学、文化、卫生、体育等公益事业的资产,是农村集体资产的重要组成部分。中共中央、国务院在《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》没有将此类资产纳入折股量化到户的范围。与经营性资产市场化、竞争性运营不同的是,非经营性资产主要是为了公益,并且没有收益,反而需要集体或者国家出资维护。我们也看到部分试点地区也将非经营性资产纳入折股量化到户的范围,有的地方也在实施非经营性资产租赁、转让和出让试点,其中有些做法值得关注和提炼。资源类资产、经营性资产和非经营性资产各有其不同的运行机制,应予严格区分。非经营性资产只能用于公益目的,如果基于盘活闲置非经营性资产的需要,出租、转让或出让非经营性资产的,应当首先将其转化为经营性资产。至于转化后的经营性资产是否需要折股量化、如何折股量化,则要根据非经营性资产的形成特点和现状综合考虑。

第二场研讨由重庆大学法学院宋宗宇教授主持,西南政法大学经济法学院黄茂钦教授、安徽财经大学法学院副院长高海教授、西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心副主任杨青贵副教授、南京师范大学中国法治现代化研究院研究员王丽惠博士、南京师范大学中国法治现代化研究院研究员夏少昂博士作了发言。

黄茂钦教授的发言题目是《农村非经营性资产管护的软法治理路径——以农村基层治理数字化转型为视角》黄老师认为,非经营性资产是农村集体资产的重要组成部分,主要用于教育、科技、文化、卫生、体育等公共服务。农村非经营性资产的供给是政府实现其职能的重要方式。有学者调研发现,农村非经营性资产的管护在实践中尚存在产权不明晰、主体不明确、机制不健全、核算不规范等问题;而目前,对于农村非经营性资产的管护,各地多采用软法治理的方式。那么,如何加强农村非经营性资产的管护?我认为,可以采用“数字化+软法治理”的方案,其中,首先需要推进农村基层治理数字化转型的新基建建设,同时,以多元共治、权责法定、精准治理、软(法)硬(法)兼济作为制度保障。

高海教授的发言题目是《集体公益性建设用地使用权的制度困惑》高老师认为,《土地管理法》除第59条和第61条规定集体公益性建设用地的规划要求、申请审批程序外,没有明确规定集体公益性建设用地使用权,也没有系统规范集体公益性建设用地使用权的主体、设立、权能等。因此,亟需按照权利得丧变更的逻辑,探究集体公益性建设用地使用权的法律构造,以便为农村公共设施等非经营性资产管护机制的完善提供坚实基础。今天我主要汇报村级组织享有的集体公益性建设用地使用权的六点制度困惑:(1)集体公益性建设用地使用权在多大范围内独立存在?(2)集体公益性建设用地使用权在村级组织之间如何界分?(3)集体公益性建设用地使用权的设立是划拨还是拨用?是批准生效还是登记生效?(4)集体公益性建设用地使用权能否抵押?(5)集体公益性建设用地使用权公益收回有无特殊限制?(6)集体公益性建设用地使用权如何进行经营性转化?

杨青贵教授的发言题目是《宅基地资格权的法律构造》。杨老师着重介绍宅基地资格权遁入集体成员权何以可能?和集体成员权视野下宅基地资格权界定两个内容。在评析宅基地资格权相关学说基础上,从集体成员权是宅基地资格权的应有回归、身份关系与产权关系是宅基地资格权的实质渊源、集体成员权具有吸收整合其他学说的包容性以及实践必然性等角度,论证宅基地资格权作为集体成员权重要类型的论点并阐释了宅基地资格权与集体成员权主体构成上差异是否影响宅基地资格权属性判定的疑惑。在此基础上,提出将农户作为宅基地资格权主体并将户的成员构成作为关键影响因素,主张将宅基地分配请求权、宅基地使用权回复权、宅基地补助补偿权作为宅基地资格权的权能构成,进一步探讨宅基地资管的立法实现和权能实现路径,分析宅基地资格权应有的限制性规定和禁止性规定。

王丽惠博士的发言题目是《农地 “非粮化”整治脱嵌乡村多元经济的负外部性及应对》王老师认为“非粮化”是保障粮食安全的举措,其必要性不言而喻。“非粮化”整治实施效果分为主次两方面。在广大粮作区具有加强农田基本建设和稳固生产的效益,在经作区则产生减损农民就业增收的负外部性。粮作和经作是现代农业两种并行共存的形态,共同构成农业产业结构和农业政策的基础。理解“非粮化”整治在经作区负外部性的产生逻辑并予以纾解,有利于更具针对性地完善宏观政策。“非粮化”在长三角经作区的负外部性源于粮作的产业单一化、低效益与土地高附加值和农民市场化需求相冲突,脱域了乡村多元经济基础。对此,应加强合理规划粮食功能区等措施,分向推进“非粮化”在粮作区与经作区的实施。

夏少昂博士的发言题目是《社区意识与“村改居”社区治理转型》夏老师认为,随着我国城市化进程加深,多数城市近郊农村及城中村已经完成了“村改居”建设,形成了以社区居委会为自治服务组织的社区单元。这类“亦城亦村”的社区容易面临多元治理体系难于形成、集体资产处置困难等治理问题。而现有有关“村改居”社区治理的研究多关注政策、制度方面,然而在高度城市化背景下,很多治理问题其实根植于集体边界复杂化等原因,因此社区运行的“非制度”“非正式”方面理应得到更多关照。为更好把握这类问题,实现社区的有效治理,本文提出在概念上和方法上,利用社区意识相关概念和测量,研究社区运行的“非正式”过程,以图为“村改居”社区治理转型提供实证研究基础。

第三项议程自由讨论。自由讨论环节由西南政法大学民商法学院黄忠教授主持。四川农业大学马克思主义学院讲师冯义强博士就农村养老服务设施运行的法律制度提出了需要注意的几个问题。太原师范学院法律系副教授刘恒科老师对宅基地资格权及宅基地三权分置构造等问题提出了个人见解。吉林大学法学院博士研究生宋天琪对集体经济组织在非经营性资产统一运营中的作用及非经营性资产转化为经营性资产的特别程序等问题向高海老师进行了提问。重庆大学法学院博士研究生陈洁斌对集体经济组织在农村养老服务中有无特殊义务要求及法理支撑等问题进行了提问。合肥师范学院经济与管理学院副教授张昕老师对县级政府在保障农民户有所居方面可以采取的措施及国土使用权可否保障等问题向高飞老师进行了提问。高海老师和高飞老师分别对提问给予了回应。

第四项议程学术总结。该环节由西南政法大学经济法学院肖顺武教授主持,西北政法大学民商法学院韩松教授进行学术总结。韩松老师指出本次学术晚会围绕着乡村振兴中农村非经营性资产运行法律制度创新这样一个主题进行了深入研讨,九位老师做了精彩发言,还有多位老师提问讨论,发言老师也做了积极的回应。韩松老师认为刘云生老师针对农村闲置住房提出的几个观点都具有深刻的创新性,符合改革的方向。但是民法典提出居住权制度目前还只是以满足生活居住为目的的占有使用,可否适用到农房这一块儿,农房能否说从市场化和资本化角度去设计可能还需要更进一步去论证。李凤章老师就宅基地资格权何以存在,何以消灭,谈了他的观点,基本内容非常具有创新性。但用房屋重建以后证明宅基地资格权存在并否定已经登记的宅基地使用权的效力还需进一步考虑,因为现在宅基地使用权登记制度的登记效力应当是确定的,否则就没有必要进行不动产登记。对于宅基地资格权的货币化会产生有钱就可以有资格的问题,在这一点上需要进行进一步论证。最后集体的公法人化的设想,现在还不具备这样的条件,是需要进一步考虑的。高飞老师提出了一个非常有价值的问题,就目前来讲,《土地管理法》62条第2款规定,人均土地比较少,没有办法实现一户一宅的,由县级人民政府采取措施实现户有所居。实现户有所居的土地从何而来,土地的性质是什么,法律并没有做规定。现在有集体建农民公寓住宅,这个不是农户自建,那么这样的土地性质是什么?如果集体自建,那就是集体建设用地,集体对农民住宅建设的建设性用地,但是制度上确实存在这样一个问题,因此这是一个很有价值的研究点。丁文老师讨论了养老服务设施运行的法律规制问题,丁老师的发言在公益性的非经营性资产运行管护上是很有价值的,但是这里引发一个问题,我们一般谈论的都是集体进行公益性资产统一管护运行,但非集体机构如果运行这些资产,在财产管护方面可能不一样。比如集体的养老服务机构和社会介入建立的养老服务机构可能不同。黄茂钦老师对农村非经营性管护的软法治理问题分析的很全面,对农村非经营性资产的定位、作用、管护现状、软法治理存在的问题进行了思考,最后从数字化角度提出软法治理的方案,促进集体经营性资产的管护。这个发言题目是我们今天晚上主题当中最符合我们讨论的农村非经营性资产管护运行的问题。高海老师论述了集体公益性建设用地使用权的制度困惑,我认为,对于集体公益性建设用地使用权,谁来用很重要。如果是集体所有权人自己来用,那就是权能。在农村方面,农村公益设施、乡镇企业等还要使用集体建设用地,也就是说在集体所有权权能当中,本来就有这样的规定。但是非所有权人可能存在使用权独立存在的问题。另外,公益性建设用地使用权这个概念,可能在政策上就没有考虑到。如果允许社会主体到农村去兴办集体公益事业,就存在公益性建设用地使用权的独立存在的问题。杨青贵老师研究的宅基地资格权问题。这里存在一个问题,如何认识宅基地资格权的性质?原来要求的是宅基地使用权以成员资格为前提,当宅基地三权分置概念出来以后,在解释上就有问题。因此其到底是一个权能,还是独立的资格权?此资格权是来源于所有权的成员资格权还是从宅基地使用权当中分置出来?这是立法政策问题,也是法律逻辑的问题,在这些方面可能都还需要我们共同进行探讨。王丽惠老师研究了农地“非粮化”整治的负外部性,针对这个负外部性,提出了应对的措施。夏少昂老师对村改居治理过程当中涉及到的社区治理和社区意识等问题做了分析,都讲得非常好。最后,韩松老师表示听了以上几位老师的发言收获很大,都有值得我们深入思考的地方。

最后,南京师范大学法学院副教授、中国法治现代化研究院研究员的姜红利老师对各位与会领导、专家学者及参会同学表示了深深的感谢,希望大家对土地法学者仙林论坛给予持续关注和支持。第三届土地法学者仙林论坛暨“乡村振兴中农村非经营性资产运行法律制度创新学术研讨会”至此闭幕!